基本案情

2021年10月至12月，H省委第二巡視組巡視A廳時(shí)發(fā)現(xiàn)，2020年至2021年，該廳公務(wù)接待管理較為混亂，多次出現(xiàn)陪餐人數(shù)多于接待人數(shù)，安排無關(guān)人員參與陪餐，工作餐消費(fèi)超過H省財(cái)政廳規(guī)定的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并多次消費(fèi)野生動物、高檔酒水等。此外，還有財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、執(zhí)行報(bào)銷規(guī)定不嚴(yán)格，多次公務(wù)接待報(bào)銷材料中沒有派出單位公函材料等情況。

分歧意見

對于A廳行為的定性，主要存在以下三種意見：

第一種意見認(rèn)為，A廳公務(wù)接待行為構(gòu)成公款吃喝。A廳多次出現(xiàn)陪餐人數(shù)多于接待人數(shù)，安排無關(guān)人員參與陪餐，表面上看是財(cái)務(wù)管理混亂問題，目的在于讓無關(guān)人員公款吃喝，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第一百零三條規(guī)定，認(rèn)定為違規(guī)組織、參加用公款支付的宴請行為。 

第二種意見認(rèn)為，A廳公款吃喝問題違反工作紀(jì)律。違規(guī)接待的背后是財(cái)務(wù)管理混亂問題，系履行機(jī)關(guān)管理工作職責(zé)不力，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第一百三十三條規(guī)定予以處理。 

第三種意見認(rèn)為，A廳的行為違反公務(wù)接待管理規(guī)定，主要表現(xiàn)在超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待等行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第一百零六條規(guī)定處理。

定性辨析

我們同意第三種意見。

中國是禮儀之邦，素來崇尚熱情好客的待客之道。正常的接待無可厚非，但長期以來，慷公家之慨的違規(guī)接待等問題非常突出，揮霍浪費(fèi)公款，違背中華民族勤儉節(jié)約的優(yōu)秀傳統(tǒng)，污染了社會風(fēng)氣，歷來是群眾反映強(qiáng)烈的問題。黨的十八大以來，黨中央采取懲防并舉、糾治并重。一方面，將違規(guī)公務(wù)接待行為納入違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神行為從嚴(yán)查處；另一方面，先后制定或修訂《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費(fèi)的意見》及其他關(guān)于公務(wù)接待的具體規(guī)定，扎緊扎密了制度的“籠子”?？傮w上看，違規(guī)接待現(xiàn)象大幅減少。但受落后待客之道觀念影響，違規(guī)接待問題滋生的土壤仍然存在，必須高度重視、防止反彈。

違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待行為的違規(guī)要素

行為主體。系特殊主體，為公職人員中的黨員，主要為組織、參加、接受公務(wù)接待的工作人員中的黨員。

危害行為。包括作為和不作為形式，具體詳見下文中違紀(jì)行為主要表現(xiàn)情形。 

危害對象。公款等財(cái)務(wù)管理制度。 

危害結(jié)果。既違反了黨員干部遵守廉潔要求的義務(wù)，揮霍浪費(fèi)公共財(cái)物，又破壞了公款管理制度和秩序。 

因果關(guān)系。危害行為與危害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。

排除阻卻事由。應(yīng)當(dāng)排除違規(guī)性方面的阻卻事由，如緊急避險(xiǎn)、正當(dāng)職務(wù)行為等。

違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待行為的有責(zé)要素

主觀認(rèn)識。系故意，即行為人明知自己違規(guī)接待等行為違反了廉潔要求和相關(guān)規(guī)定，仍然希望或放任上述行為的發(fā)生。

責(zé)任能力。指行為人具有實(shí)施違紀(jì)行為的能力。比如，行為人身體功能健全、精神正常，不存在因嚴(yán)重精神活動障礙致使不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為等影響責(zé)任能力的情況。

排除阻卻事由。指應(yīng)當(dāng)排除有責(zé)性方面的阻卻事由，如意外事件、不可抗力、執(zhí)行上級命令等。

違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待違紀(jì)行為的主要表現(xiàn)情形

公務(wù)接待，是指接待相關(guān)公務(wù)人員來本地、本單位出席會議、考察調(diào)研、執(zhí)行任務(wù)、學(xué)習(xí)交流、檢查指導(dǎo)、請示匯報(bào)工作等公務(wù)活動。公務(wù)接待應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有利公務(wù)、務(wù)實(shí)節(jié)儉、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的原則，依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》（以下簡稱《公務(wù)接待規(guī)定》）第十條規(guī)定，違規(guī)接待主要包括以下三種情形：

一是超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待。接待事項(xiàng)包括住宿、交通保障、餐飲等事項(xiàng)。關(guān)于住宿標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《公務(wù)接待規(guī)定》第九條規(guī)定：“接待住宿應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行差旅、會議管理的有關(guān)規(guī)定，在定點(diǎn)飯店或者機(jī)關(guān)內(nèi)部接待場所安排，執(zhí)行協(xié)議價(jià)格。出差人員住宿費(fèi)應(yīng)當(dāng)回本單位憑據(jù)報(bào)銷，與會人員住宿費(fèi)按會議費(fèi)管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。住宿用房以標(biāo)準(zhǔn)間為主，接待省部級干部可以安排普通套間。接待單位不得超標(biāo)準(zhǔn)安排接待住房，不得額外配發(fā)洗漱用品?！背^上述標(biāo)準(zhǔn)安排、安排非接待對象住宿即違規(guī)。關(guān)于交通保障標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《公務(wù)接待規(guī)定》第十一條規(guī)定：“國內(nèi)公務(wù)接待的出行活動應(yīng)當(dāng)安排集中乘車，合理使用車型，嚴(yán)格控制隨行車輛。接待單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定使用警車，不得違反規(guī)定實(shí)行交通管控。確因安全需要安排警衛(wèi)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的警衛(wèi)界限、警衛(wèi)規(guī)格執(zhí)行，合理安排警力，盡可能縮小警戒范圍，不得清場閉館?！背^上述標(biāo)準(zhǔn)即違規(guī)。關(guān)于工作餐標(biāo)準(zhǔn)，接待對象應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)自行用餐。確因工作需要，接待單位可以安排工作餐一次，不允許多次宴請。工作餐應(yīng)當(dāng)供應(yīng)家常菜，不得提供魚翅、燕窩等高檔菜肴和用野生保護(hù)動物制作的菜肴，不得提供香煙和高檔酒水，不得使用私人會所、高消費(fèi)餐飲場所。工作餐不得超過當(dāng)?shù)毓珓?wù)接待工作餐開支標(biāo)準(zhǔn)。超過上述的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格，即構(gòu)成“超標(biāo)準(zhǔn)”接待。公務(wù)接待中，嚴(yán)格控制陪餐人數(shù)。接待對象在10人以內(nèi)的，陪餐人數(shù)不得超過3人；超過10人的，不得超過接待對象人數(shù)的三分之一。超過上述人數(shù)限制，或者安排與接待任務(wù)無關(guān)的其他人員參與陪餐，如有的邀請其他單位人員或者被接待人親友、同學(xué)陪餐，就屬于“超范圍”。就本案來說，A廳公務(wù)接待中多次出現(xiàn)的陪餐人數(shù)多于接待人數(shù)，安排無關(guān)人員參與陪餐，公務(wù)餐超標(biāo)，多次消費(fèi)野生動物、高檔酒水等行為，屬于超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍行為。

二是借公務(wù)接待之機(jī)大吃大喝。指主觀上為了享樂享受，一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過接待的標(biāo)準(zhǔn)或范圍消費(fèi)高檔食材和酒水。本質(zhì)上屬于假公濟(jì)私行為，并不是一般意義上的超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍。建議從主觀認(rèn)識、消費(fèi)的檔次、吃喝的次數(shù)、報(bào)銷方式等綜合判斷。

三是其他違反公務(wù)接待管理規(guī)定的行為。主要針對隱形變異的違規(guī)接待行為。如增加接待項(xiàng)目，以招商引資為名變相安排公務(wù)接待或超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待等。針對此類問題，《公務(wù)接待規(guī)定》第二十三條規(guī)定：“地方各級政府因招商引資等工作需要，接待除國家工作人員以外的其他因公來訪人員，應(yīng)當(dāng)參照本規(guī)定實(shí)行單獨(dú)管理，明確標(biāo)準(zhǔn)，控制經(jīng)費(fèi)總額，注重實(shí)際效益，加強(qiáng)審批管理，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，杜絕奢侈浪費(fèi)。嚴(yán)禁擴(kuò)大接待范圍、增加接待項(xiàng)目，嚴(yán)禁以招商引資為名變相安排公務(wù)接待?！痹谵k理此類案件中，注意調(diào)取當(dāng)?shù)卣猩桃Y接待標(biāo)準(zhǔn)，并通過審核接待方案、與接待對象談話等方式，核實(shí)是否存在實(shí)際接待行為。

需要指出的是，違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待行為如發(fā)生在2012年12月4日即中央八項(xiàng)規(guī)定出臺以后，應(yīng)當(dāng)表述為違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神，反之則表述為違反廉潔紀(jì)律。

需要注意的問題

把握錯(cuò)與非錯(cuò)界限 。本違紀(jì)行為要求使用公款違規(guī)接待，如未動用公款，使用個(gè)人費(fèi)用接待的，在未構(gòu)成其他違紀(jì)行為的情況下，不宜認(rèn)定違紀(jì)。如接待對象中有其同學(xué)、朋友等熟人，接待方由個(gè)人安排餐飲表達(dá)情誼的，在不構(gòu)成可能影響公正執(zhí)行公務(wù)宴請或違反工作紀(jì)律等情況下，即使超過公務(wù)接待的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，也不能認(rèn)定為違紀(jì)。

精準(zhǔn)確定問責(zé)范圍 。違規(guī)接待問題大多系問責(zé)案件。對違規(guī)接待的違紀(jì)行為，不僅追究接待方的責(zé)任，還應(yīng)處理被接待方。既要追究違規(guī)公務(wù)接待的決定者、組織者和參與者，也要追究對違規(guī)公務(wù)接待負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，對違規(guī)接待造成揮霍浪費(fèi)的公款，根據(jù)揮霍浪費(fèi)的對象分別由接待方和被接待方予以退賠。

與類似行為的區(qū)別。與違規(guī)組織、參加用公款支付的宴請行為的區(qū)別 

本違紀(jì)行為與《黨紀(jì)處分條例》第一百零三條規(guī)定的違規(guī)組織、參加用公款支付的宴請行為，關(guān)鍵的區(qū)別在于是否存在真實(shí)的公務(wù)接待行為。具體來說，本違紀(jì)行為具有真實(shí)公務(wù)行為，違規(guī)點(diǎn)在于超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍，如本案中的相關(guān)接待行為都是真實(shí)的，只不過接待不規(guī)范、報(bào)銷憑證不齊全；而違規(guī)組織、參加用公款支付的宴請行為一般沒有實(shí)質(zhì)性公務(wù)行為，不少公務(wù)接待材料都是偽造的，用以掩蓋公款吃喝真相。